建质监函[2009]80号

有关省、直辖市住房和城乡建设主管部门，城市建设主管部门，轨道交通建设单位：

　　2009年12月10日至11日，我司在上海召开了全国城市轨道交通工程质量安全联络员会暨风险管理应急救援经验交流会。现将住房和城乡建设部质量安全司曲琦副司长在会议上的讲话印发给你们，请结合实际贯彻执行。

中华人民共和国住房和城乡建设部工程质量安全监管司
二〇〇九年十二月二十一日

曲琦副司长在全国城市轨道交通工程质量安全联络员会暨风险管理应急救援经验交流会上的讲话

（2009年12月10日 上海）

同志们：

　　今天会议的主要任务是，总结近两年城市轨道交通工程质量安全工作，交流城市轨道交通工程风险管理及应急救援工作经验，分析当前城市轨道交通工程质量安全形势，研究部署下一阶段重点工作。下面，我讲三个方面的意见：

　　一、城市轨道交通工程质量安全工作取得积极进展

　　近年来，我国城市轨道交通进入了快速发展阶段。有关地区住房城乡建设主管部门和轨道交通建设、勘察、设计、施工、监理、监测等单位认真贯彻相关法律法规，落实工程质量安全工作重要部署，结合地方实际，加强质量安全工作，取得了明显的进展，特别是一些刚开始建设城市轨道交通的地区和单位，也做了许多积极的探索。在广大城市轨道交通工程建设者和管理部门的共同努力下，城市轨道交通工程质量安全形势保持总体平稳。在此，我谨代表住房城乡建设部质量安全司向付出艰辛努力的广大城市轨道交通工程建设者和管理部门的同志们表示衷心的感谢。

　　近两年来的工作进展主要体现在四个方面：

　　（一）制度建设取得进展

　　一是城市轨道交通工程质量安全立法工作稳步推进。去年12月，我部召开了全国城市轨道交通工程质量安全座谈会，与会代表提出要加强相关立法工作，姜伟新部长、齐骥副部长分别就此问题作出重要指示。按照部领导的要求，今年3月，我们启动了《城市轨道交通工程质量安全管理条例》的起草工作，成立了起草工作组，对北京、上海、广州、成都、沈阳、杭州等城市进行了调研，目前已形成条例初稿，待修改完善后报送我部法规司。《条例》紧密结合城市轨道交通工程特点，梳理了现行质量安全责任体系，吸收了各地较成熟的制度措施，更加突出工程前期和设计阶段的风险预防，重点建立风险评估、初步设计审查、工程监测、应急处置等制度，强化工程本身安全和工程周边环境保护。北京、上海、广东、江苏等地有关主管部门和建设、勘察、设计、施工、监理单位以及有关中央企业对条例起草工作给予了大力支持，派出骨干参加起草工作，积极配合开展调研和征求意见。参与条例起草的各位专家不辞辛劳，扎实工作，使条例在较短时间内取得了显著进展，这次会议也邀请了起草组部分专家。尽管条例目前只是一个初稿，但起草过程本身是一个大家深入思考、交流情况、研究问题、统一思想的过程，也是非常有意义的。在此，我代表质量安全司向各地及有关单位对我部条例起草工作的支持和专家们的辛勤工作表示衷心的感谢。

　　二是出台重大工程安全质量保障措施。按照温家宝总理批示要求，为保证重大工程安全质量，国家发展改革委、住房城乡建设部等七部委联合制定了《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》，已经有关部门会签，将于近日印发。《通知》从保证工程项目合理周期、做好开工前准备工作、加强建设全过程安全质量管理以及严格落实安全质量责任、建立健全应急救援体系等方面制定了一系列政策措施，是对现行工程建设质量安全法规制度体系的细化和完善，对地铁工程建设具有较强的针对性和指导意义。为推动七部委通知的贯彻实施，我们结合《条例》起草工作，制定了《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》，已在全国范围内广泛征求意见，并作为此次会议的待议文件再次征求大家意见，争取尽快印发。一会，文件起草组专家将就暂行办法作说明，下午大家可以进行讨论。

　　三是加强对重大问题的调查研究。今年以来，针对全国城市轨道交通建设逐渐进入高潮的情况，我们起草了《关于全国城市轨道交通工程安全管理情况的调研报告》和《关于地铁工程建设工期和造价有关问题的研究报告》，分别刊发在《建设工作简报》（第27期）和《调查与研究》（第1期），印发给各地管理部门和建设单位，引起了有关地区特别是刚开始建设轨道交通地区的高度重视。同时，我们还委托北京、上海等地开展轨道交通工程监测、应急预警等课题研究，目前各项课题已取得初步进展。

　　四是地方和企业积极建章立制。有关地区近年来出台了一批轨道交通工程安全质量法规、规章。如上海、南京颁布了轨道交通管理条例；沈阳、杭州、武汉等城市以市政府令颁布了城市轨道交通建设管理办法。各地建设单位普遍建立了本企业的质量安全管理制度体系，为质量安全工作奠定了良好的基础。

　　（二）监督管理取得进展

　　一是体制机制逐步理顺。去年国务院进行了机构改革，在住房和城乡建设部的“三定”方案中，明确规定了指导城市轨道交通规划和建设的职责。我们工程质量安全监管司承担了城市轨道交通工程质量安全监管责任。各地住房城乡建设主管部门基本都成立了轨道交通工程质量安全领导机构，同时充实监管力量，对轨道交通工程实施专业监管。如成都市整合成立地铁建设安全质量监督办公室；南京、无锡、苏州、沈阳、深圳等城市在现有监督机构内专门增设轨道交通安全监督科。

　　二是监督检查制度化规范化。从2003年开始，我部每两年组织一次全国城市轨道交通安全生产检查，包括建设和运营安全。去年机构改革后，检查工作相应调整为在建城市轨道交通工程安全生产大检查。今年4月至5月，在各地自查整改的基础上，质量安全司牵头，会同有关司局组织6个工作组，分赴全国18个城市开展督查。督查中共抽查47个工程项目，涉及投资额约120亿元，对省、市两级有关主管部门和项目建设、勘察、设计、施工、监理、监测单位安全工作情况进行了检查。我们按不同对象专门制定了督查要点和检查用表，由专家逐项进行评价。从督查情况看，好、一般、差分别占总检查内容的72.9%，26.5%和0.6%，说明抽查项目总体上能认真执行有关法律法规和技术标准，落实安全生产措施，工程质量安全状况总体受控。

　　（三）风险管理体系建设取得进展

　　一是相关制度逐步完善。我们于2007年底制定印发了《地铁及地下空间工程风险管理指南》。各地参照指南，针对当地水文工程地质条件和工程沿线周边环境，采取了一系列风险防范和控制措施。如北京市编制了轨道交通工程建设安全风险技术管理体系，提出了岩土工程勘察、环境调查、风险工程设计、环境安全风险评估、第三方监测设计、风险工程施工安全评估等技术指南，并应用于目前新线建设；天津市出台了轨道交通地下工程质量安全风险控制指导书。目前，我部正在组织制定《城市轨道交通工程安全控制技术规范》、《地铁工程施工安全评价标准》、《城市轨道交通地下工程风险管理规范》等一系列标准规范。

　　二是应急救援能力得到强化。各地建立了从政府部门到工程项目的轨道交通工程事故应急预案体系。北京、上海等依托骨干施工企业，探索建立专业化应急抢险队伍。宁波市开展了施工单位层面、指挥部层面以及市级层面的应急演练。

　　这次会议，我们邀请了上海、北京、广州、深圳、苏州等地的代表，就风险管理和应急救援工作经验向大家作介绍。除此之外，我们还将各地的总结材料作了汇编，作为书面交流的一种方式，便于大家相互学习，集思广益，共同提高。总结材料反映了各地的真实情况，写得很好。

　　（四）教育培训和技术进步取得进展

　　一是重点开展了监理人员培训工作。今年年初，我们下发通知，部署了在建地铁工程监理人员质量安全培训工作，同时委托中国建设监理协会制定了培训大纲，编写了培训教材，实施培训工作。截至目前，上海、北京等地建设主管部门组织开展了监理培训工作，中国建设监理协会已在杭州、沈阳、深圳、重庆、长沙、宁波等地举办了六期培训班，培训人员一千余人。据不完全统计，全国各地参加地铁工程质量安全培训的监理人员达五千余名，监理人员特别是首次参与地铁工程建设的监理人员工作的针对性和有效性得到增强。

　　二是信息化水平提高。北京市所有在施掌子面安装了摄像和通讯系统，对所有工作面实行不间断监控；上海市建立健全了轨道交通工程远程监控管理平台，向监测工作、监理工作、施工质量、工程耐久性等方面延伸、拓展；广州市积极推进具有信息接发处置、图像接入、视频会商和应急指挥功能的应急平台建设。

　　三是施工技术进步。西安市在黄土地层中大规模尝试应用盾构工法，拓宽了工法应用领域；成都市在富水卵石地层中尝试应用盾构工法，并在开仓工艺方面取得突破；深圳市地铁三号线在重叠盾构隧道施工中有效应用了移动台车支撑保护工艺。

　　二、充分认识面临的问题和形势

　　在看到工作成效的同时，我们必须清醒地认识到，城市轨道交通工程质量安全工作仍存在着不少薄弱环节，面临着许多问题和挑战。一是质量安全事故时有发生。近两年来，杭州、南京、西安、深圳等城市发生多起事故，特别是杭州“11.15”事故，造成21人死亡。此外，各地由于轨道交通工程施工造成的地下管线破坏、路面塌陷和建筑物开裂坍塌等事故多发，干扰正常的生产生活秩序。二是安全风险突出。一些地区的水文地质条件恶劣，复杂多变；一些工程沿线的地下管线种类多、密度大，或与周边建（构）筑物基础距离很近，容易对地下管线、周边建构筑物造成损害；一些城市的轨道交通发展进入网络化，穿越既有线路给保障安全建设和正常运营带来新的考验。三是责任落实不到位。一些勘察设计单位的文件深度不够、质量不高，不能满足安全施工的要求；一些施工单位施工组织管理不严格，不落实设计方案和安全专项方案，甚至违章作业、违章指挥；一些工程没有严格执行基本建设程序，如今年5月我部组织检查的47个项目中，未办理施工许可证26个；一些地方主管部门的质量安全监管职责不明确、工作不落实，甚至出现监管缺位。四是工程工期和造价不尽合理。一些线路的勘察设计周期长则1年，短则几个月，不能满足勘察设计工作的基本需要；一些工程由于征地、拆迁等施工前期准备工作滞后，合同约定的施工工期实际上被压缩；一些工程受行政过度干预，设定关门工期，或者不顾客观实际，倒排工期；一些工程的建设市场行为不规范，片面采用最低价评标办法，投标单位过度竞争、一味压价甚至以低于成本价中标，严重影响合同履行能力和工程质量安全，如一些工程的勘察费、设计费、监理费下浮至国家取费标准的20%至50%，情况严重。五是法规标准尚不完善。市场经济条件下，城市轨道交通工程建设面临的一些深层次问题在现行法规中尚未得到解决，如规划设计受行政决策过度干预、建设单位质量安全责任与权力不匹配等。地铁工程大量借鉴引用工业民用建筑工程和铁道工程标准，在技术标准上不能完全适应地铁工程精细化、动态化的特点。六是人才力量严重不足。有经验的勘察、设计、施工、监理、监测队伍总体短缺，人才队伍的培养速度滞后于城市轨道交通工程发展速度。

　　去年下半年以来，为应对国际金融危机的冲击，一些有条件的地区加快了城市轨道交通的建设步伐，将其作为贯彻落实中央重大决策，保持经济增长，切实改善民生的重要措施。根据初步了解和统计，截至目前，全国已有25个城市的轨道交通近期建设规划获得国务院批复，到2015年前后，将建设87条线路、总里程2495公里，总投资9886亿元。截至今年11月，北京、上海、广州等19个城市共有57条、1400公里线路同时在建，福州、昆明、大连、青岛等刚获批准的城市将于近期开始首条线路的正式建设。应当看到，随着城市轨道交通建设规模的快速扩大，一些影响城市轨道交通工程质量安全的老问题尚未得到根本解决，而新问题、新情况不断出现，质量安全形势不容乐观。

　　城市轨道交通工程是政府投资的民生工程、民心工程，确保其质量和安全，不仅是技术问题、经济问题，也是政治问题和民生问题。党中央、国务院领导同志十分重视城市轨道交通工程质量安全工作。去年杭州地铁“11.15”事故发生后，温家宝总理、李克强副总理、张德江副总理分别作出重要批示，要求认真总结事故教训，举一反三，制定确保地铁施工安全的制度和措施。温家宝总理在今年3月十一届全国人大二次会议《政府工作报告》中强调，所有工程建设都要坚持百年大计、质量第一，给子孙后代留下宝贵财富。今年年初，温家宝总理在院士专家组有关材料上批示，要求有关部门研究制定重大工程安全质量保障措施。李克强副总理在第二届中国招投标高层论坛上强调：安全和质量是一切工程项目的生命线。无论重点建设，还是民生工程，都应以对国家、对人民、对历史高度负责的精神，把安全和质量摆在首位。我部领导同志非常关注城市轨道交通质量安全工作。姜伟新部长多次就各类媒体上反映的城市轨道交通安全质量问题作出批示，在杭州“11.15”事故后指示召开了专题座谈会。郭允冲副部长亲自带队开展了部分地区的在建城市轨道交通工程安全生产检查，并在全国工程质量监督工作会议、全国工程质量论坛等重要会议上就城市轨道交通工程质量安全工作提出了要求。轨道交通工程所在地的省、市领导高度重视轨道交通工程质量安全工作。社会媒体和人民群众对城市轨道交通工程质量安全问题给予了高度的关注，从不同侧面充分体现了社会监督和舆论监督的作用。

　　三、进一步加强城市轨道交通工程质量安全工作

　　做好下一阶段的城市轨道交通工程质量安全工作，要深入学习贯彻中央经济工作会议保持经济平稳较快发展，提高经济发展质量和效益，扩大内需增长空间，保障和改善民生等有关精神，妥善处理好轨道交通工程进度速度与质量安全的关系，针对轨道交通工程风险高、主体多、政府投资特色明显等特点，加强制度建设，加大法规执行和落实力度，切实加强城市轨道交通工程质量安全工作，有效防范和处置轨道交通工程质量安全事故。

　　（一）着力健全责任体系，充分发挥各方合力。城市轨道交通工程参与主体多、涉及面广，从实践来看，现行法律法规所确立的责任体系尚不能完全适应工程建设的发展。健全责任体系不是单纯地为了归责问责，更重要的是进一步增强各方主体抓好质量安全的责任感，调动积极性，发挥主动性。总的原则上，要进一步健全明确清晰、统筹协调、各负其责、齐抓共管的责任体系，避免职责交叉，实现权责一致，加强相互衔接，防止互相推诿、责任缺失。总体框架上，根据《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》，建设单位要对项目建设的安全质量负总责，勘察设计单位要对勘察、设计安全质量负责，施工单位要对建设工程施工安全质量负责，监理单位要对施工安全质量承担监理责任，工程监测、检测、施工图审查单位等工程中介服务机构要对监测数据、检测结果和施工图审查意见的准确性及质量负责。结合城市轨道交通工程的特点和各地成熟经验，我们在《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》中，对有关责任作了细化，并设置了一系列制度措施。文件下发后，各地要认真贯彻落实上述文件的部署，尽快健全符合自身实际的责任体系。下一步，我部将继续抓紧《城市轨道交通工程质量安全管理条例》的起草制订工作并推动其尽快出台，以进一步明确各方主体的质量安全责任，完善有关质量安全制度。

　　（二）着力抓好责任落实，完善质量安全工作格局。日前，中办、国办部署了工程建设领域突出问题专项治理工作，各地要以深入开展专项治理为契机，进一步加大质量安全监管工作力度，确保责任落实。一是深入落实质量安全责任制。政府监管责任和企业主体责任是质量安全责任制的根本。工程质量安全监督是“一法三条例”法律体系赋予住房城乡建设主管部门的职责，不能因“不想管”、“不敢管”或“管不了”而作出让步。各地有关主管部门要在政府的统一领导下，切实负起对城市轨道交通工程质量安全的监管职责，积极主动开展相关工作。建设单位特别是一些建设指挥部，除了发挥协调指挥、推进工程建设的指挥部作用外，必须依法承担建设单位质量安全责任，接受有关主管部门的质量安全监管。二要强化企业对项目的管理责任。除了落实企业主体责任外，有关企业还要保证工程项目所必需的各种资源配置和质量安全投入，对所设立的项目管理机构进行管理，组织定期和专项安全质量检查，并做好检查记录。要保持项目主要负责人的稳定，不得随意更换，使项目主要负责人对项目质量安全真正负起全面责任。三要严格监督执法。郭允冲副部长多次强调，质量安全工作的关键在于责任落实，这也是制定法规制度的根本目的和意义所在，必须切实加强督促检查，加大执法力度，促使相关法律法规和技术标准的贯彻执行。各地有关主管部门要进一步加强监管队伍建设，落实机构和人员，完善检查制度，严格执法，对违法违规行为要严肃处理，对事故责任单位要依法严肃处罚，把不具备安全生产能力的企业坚决清出市场。

　　（三）着力建立合理工期造价保障机制，夯实工程质量安全基础。各地要切实提高对地铁工程特殊性、复杂性和高风险性的认识，坚持优质安全为前提，科学决策，不盲目追求一时的快速，不片面追求最低造价。要遵循工程建设规律，尊重专家和专业技术人员的意见，尊重实际情况、实事求是确定合理工期和造价。初步设计阶段，建设单位要从保证工程安全质量的角度对建设工期、造价进行专项论证，并形成论证报告。工程实施阶段，建设单位要组织、协调做好征地拆迁、管线改移等前期工作，在施工招标前应当确保施工场地已基本具备施工条件，拆迁进度满足施工要求，并充分保障合同约定的有效的施工时间。要严格执行基本建设程序，对违反基本建设程序，未经审批即开工建设的项目，要进行认真查处。部有关司局正在研究完善建设工程施工合同示范文本，将明确前期准备工作时间不得挤占实际施工时间，防止变相压缩工期。

　　要进一步规范建设市场主体行为，保障合理造价。建设单位要保障工程周边环境调查费、安全风险评估费、工程监测费等涉及工程安全质量所需的费用；完善评标办法，合理分配商务标和技术标权重，依照国家有关工程量清单计价办法和计价标准编制招标控制价，安全费用竞标时不得删减，避免片面低价中标。有关部门要建立评标专家库，加强施工招标文件备案管理，严肃查处围标串标行为。部有关司局根据各自职责，正在研究起草《建筑市场管理条例》和城市轨道交通工程计价方法等，这些工作将对轨道交通工程建设起到重要作用。

　　（四）着力完善风险管理体系，强化全过程风险预防和控制。在《城市轨道交通工程质量安全管理暂行办法》的基础上，我们将组织编制风险评估、工程监测、环境调查等专项管理办法或技术指南，规范安全评估、工程监测及专家论证等工作。进一步完善风险评估制度，在工程前期工作中对工程重大风险进行评估，规划设计时要规避重大风险。进一步规范工程监测工作，择优选择具有较高技术水平和责任心的监测单位，对工程实施中的风险及时预警和防范。落实危险性较大工程专项方案论证制度，规范专家的选择和管理，建立专家库并实行信用管理。在继续抓好工程施工风险管理的同时，我们还将加强对轨道交通系统设备风险控制管理的研究，探索有关产品安全认证制度，为城市轨道交通本质安全提供保障。各地要继续大力推进风险管理体系的建立和完善，加大总结和研究力度，建设经验较丰富的地区要适时总结经验，上升为地方法规或标准，建设首条线路的地区要充分利用后发优势，坚持高起点、高要求，积极推进管理的科学化、规范化，避免再走弯路。

　　（五）着力加强培训和交流，提高质量安全素质。一是继续加大培训力度。在总结今年地铁工程监理人员培训工作的基础上，我部明年将组织开展地铁施工管理人员质量安全培训工作，下一步还将研究对设计、监测等专业人员的培训。各地有关主管部门要指导和督促企业落实教育培训责任，提高一线工人和技术、管理人员的质量安全意识及能力。二是完善联络员工作制度。在原有办法的基础上，我们起草了《城市轨道交通工程质量安全联络员工作办法》，对联络员确定、职责及工作制度等作了规定，作为本次会议的待议文件，大家下午可以进行讨论。

　　关于进一步加强交流的方式，除了召开城市轨道交通工程质量安全联络员会议外，大家有什么需求和意见，可以及时向我们反映，我们将努力为全国城市轨道交通建设提供一个交流的平台。

　　同志们，城市轨道交通的发展机遇前所未有，挑战前所未有，我们既倍感压力，更感使命光荣。只有切实确保工程质量安全，才能真正抓住机遇，把机遇转化为成绩，才能真正克服挑战，化压力为动力。我们要进一步增强使命感、责任感和紧迫感，扎实做好轨道交通质量安全工作，为城市轨道交通持续快速健康发展做出应有的贡献。

　　谢谢大家。